对党内选举工作的调查与思考

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　　（二）改革和完善党内选举制度的建议

　　1、建立党的代表大会常任制。早在党的八大前后，邓小平同志就提出了党的代表大会常任制的构想，他在分析了代表大会不经常召开和非常任制的缺点后指出：要把“党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似人民代表大会那样。”长期以来，由于党代表大会实行非常任制，从而限制了其职能和作用的发挥。实行党的代表大会常任制，对于改革和完善党的领导制度，具有重要意义。一是有利于保证各级党代会真正成为本级“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，改变目前党代会行使权力不充分、与权力行使者联系不紧密、监督也不到位的状况。二是有利于实行集体领导，改变党的权力过于集中于党的某一个机关，过于集中于少数人或个别人手里的状况，防止个人专断。三是有利于发挥党内民主，改变党员代表不能充分发挥桥梁和监督作用的状况。四是有利于党代会行使权力监督职能，改变对党内重大事项缺乏及时、深刻了解和知情的状况。五是有利于加强制裁权，改变党代会没有处置权的状况。实行常任制后，除了例行听取工作报告外，还可以通过受理控告、申述、议案，指定听取党的有关部门和领导的专门报告以及个人的有关情况说明，对党员领导干部实行质询、弹劾、撤职，对党组织决定或决议实行否定、撤销等手段来强化其处置权和制裁权，以权利来制约和监督权力。

　　（二）改进党内选举制度，增强授权透明度。改革和完善党内选举制度，最主要的是通过有关具体制度的建立和健全，充分体现选举人（包括党员选举党代表以及党代表选举领导人）的意志，改变由少数人主导的形式化选举的倾向，避免和防止以“选拔”代替“选举”的现象。为此，至少可以采取以下措施：一是自下而上逐步扩大直接选举范围，包括党代表和领导人的选举都可以根据具体情况逐渐展开，至少可以从基层做起。如乡镇党委书记由党委提名，全体党员投票选举；乡镇长由选民投票推荐候选人，等等。二是坚持和完善差额选举制度，各级党代表和领导人的选举都可以不断扩大差额选举的范围和差额的比例，并由预选差额逐步向正式选举差额过渡。不仅

地方党委常委可以实行差额选举，而且党委副书记也可以实行差额选举。三是逐步改革和完善候选人提名制度，主要是要规定党员和代表提名的原则和比例，建立健全自上而下与自下而上相结合的候选人提名制度。可供选择的一种方案是由主席团提出足够的差额人选，另一种方案是畅通代表提名渠道，但增加联合提名代表人数。四是改进候选人介绍办法，采取一定的方式安排候选人与选举人见面，报告个人重大事项，作出廉政承诺，回答选举人质询等。五是严格按照党章规定，各级领导机关和领导人除它们的派出机构和非党组织中的党组外，一律由选举产生，不得以任命或变相任命取而代之。对于由选举产生的领导人，除遇有特殊情况外，一般不应在任期内随意调动或委任他职。六是适当制定一些强制性规定，确保选举人能够按照自己的意志参加选举，对干扰、操纵、破坏选举的行为，作出必要的具体的禁止性规定，以建立起责任追究和惩罚制度。

　　（三）逐步建立弹劾罢免等制度，加强对党内用权的监督。尽快建立党员代表大会听取、收集和反映党员群众意见的听政制度，同时，要建立党员领导干部向党员代表大会代表提供其活动档案制度，以利随时了解、掌握领导层活动细节，为弹劾制、罢免制的实行奠定基础。尽快建立和实行严格的弹劾制度和罢免制度。要制定实施细则，对弹劾、罢免的内容、程序以及适用范围和对象等作出具体规定，做到有法可依。同时，要下放弹劾、罢免权限，弹劾、罢免权应下放到下级机关或下级纪检部门。下级机关或下级纪检部门对上级机关的某个部门提出弹劾，上级机关必须受理，弹劾必须到位，做到有法必依，执法必严。

　　（四）理顺党内权力授受关系，完善专门监督制度。党内监督与国家监督一样，是以权力的授受关系为基础和前提的，也就是以民主为基础和前提的。为了使党的各级委员会本身的监督能够确实成为如邓小平同志所说的“对领导人最重要的监督”，必须解决好与权力授受相关的两个问题。其一，按照现行体制，在地方党委中书记由全委会选举产生，从而向全委会负责，而不是由常委会选举产生，向常委会负责。这样，常委们虽然对书记最了解，便于监督，但在权力关系上又难以监督；全委会不经常召开，对书记的监督也很难实施，这是一个现实的矛盾。为了从体制上和权力关系上解决这个矛盾，可考虑书记改由常委会选举产生。其二，不管是哪一级的书记，虽然都由党的委员会选举产生，但在实际运行中，往往在不同程度上有事先指定的成份和因素。这意味着他们的权力另有来源，即通常所说的来源于“上面”，而非完全来源于选举人。这样一来，即使是委员选举出来的书记，实际上也不向委员会负责，不受委员会及常委会监督。因为权力来源于哪里，就向哪里负责。所谓“对上负责与对下负责的一致性”往往解决不好，根源主要也就在这里。因此，应该下大力气解决这方面的问题。

　　总之，认真研究、总结和借鉴乡村民主选举的成功经验，切实理顺权力授受关系，从根本上改变那种权力关系在不同程度上被搞得比较模糊甚至颠倒的现象，并有一套完备的制度保证，这是推进党内选举制度改革、加强社会主义政治文明建设的根本途径。

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